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政策动向

农田水利在新农村建设中的位置及政策取向

    2006年3月以来,在我国开展的“建设社会主义新农村”的伟大运动中,各级政府不断加大对“三农”的投入力度,在加强农业基础设施建设、构筑农村社会保障体系、增加农民收入、确保国家粮食安全等方面取得了显著成效。但由于受多方面因素的影响,目前我国新农村建设还存在许多十分薄弱的环节,尤其是绝大多数农村“靠天吃饭、等雨耕田”的现象仍未改观,严重影响到农民增收步伐和新农村建设目标的实现。本文试图通过对农田水利在新农村建设中的位置、存在问题及其成因分析,提出一些政策取向方面的建议。
一、农田水利在新农村建设中的位置
    新农村建设提出的五大目标中,“生产发展”、“生活宽裕”、“村容整洁”、“管理民主”、“乡风文明”等都与农田水利基本建设密切相关。我国是一个农业大国,人多地少,水资源严重贫乏,农田水利一直是广大农民群众最关注、最迫切需要解决的重大问题之一。这些都决定了农田水利基本建设在新农村建设中举足轻重的特殊位置。
(一)农田水利是农业“生产发展”的根本保证。农业作为农村的基础产业,新农村建设“生产发展”目标首先指的就是农业生产的发展,而农业生产发展的快慢,又在很大程度上取决于农田水利建设的发展程度。据《2007中国统计年鉴》资料显示,目前我国农村13004万公顷的总耕地面积中仅有42.3%的耕地为有效灌溉面积,绝大多数农田仍丰收靠天。“水是农业的命脉”。没有“水”的农业,就是没有“命脉”的农业,是病态的、没有前途的农业。笔者曾在许多农村作过调查,目前存在的一个普遍现象就是,凡是贫穷落后的农村,都无一例外严重缺乏农田水利基础设施;凡是农业生产发展较快的农村,都在很大程度上得益于优越的农田水利基础设施。事实证明,农业生产要发展,农民要增收,就必须首先解决好农田水利基本建设问题。否则,大家党和政府解决“三农”问题的所有努力都将会事倍功半。
(二)农田水利是农民“生活宽裕”的强力保障。近年来,随着“民工潮”的涌入城市,不少农村居民收入有了较大幅度的增加,但对于绝大多数农民来说,从土地上取得的收入仍是他们的“半壁江山”,甚至“整壁江山”。况且,目前我国农民工工资普遍较低,通过打工来提高农民“生活宽裕”的程度毕竟只是重要途径之一。绝大多数农民养老、就医、婚丧嫁娶、供子女上学,特别是粮食、蔬菜、水果等方面的需求,很大程度上还是依靠对土地的投入来维持。假如农田水利建设搞不好,一旦遭遇旱灾,农作物大幅度减产,甚至绝收,数亿农民“生活宽裕”的愿望便会化为泡影。为此,在我国广大农村,尤其是中西部干旱缺水的农村,农田水利在保障农民“生活宽裕”方面具有极其重要的位置。
(三)农田水利是农村“村容整洁”的重大基石。农田水利是农村生态环境的重要组成部分。农田水利所利用的水源,不仅有一个“量”的问题,更有一个“质”的问题。随着我国不少地方工业下乡、农药化肥的超量使用、矿产资源冶炼剧毒药物侵害等多重因素影响,无数乡村原本清澈的河流变成了一条条污水河,臭水河,甚至毒水河,同时对沿岸村庄的地下水资源也造成了严重污染。笔者曾到过许多农村,那些被严重污染的河流、小溪,不仅使大片庄稼有水不能浇,而且使两岸草木枯死,生态环境被严重破坏。而农田水利解决好水源“质”的问题之后,不仅能有效提高农业综合生产能力,而且能使农村生态环境得以优化,使村容村貌更加靓丽整洁。
(四)农田水利是新农村“管理民主”的有效载体。农田水利是一个复杂的系统工程。农田水利涉及千家万户,要使其在新农村建设中最大限度地发挥作用,就不仅要搞好农田水利基础设施建设,同样要搞好其管理与组织方面的工作。任何一个环节缺乏“民主管理”的意识,都很难把好事办好。在农田水利建设过程中,通过充分敬重农民的市场主体地位及其创造性,对农民有能力办成的水利工程实行“民办公助”,放手让农民自己去做;对需要政府组织、农民参与的水利工程,通过民主协商,征得农民同意,变农民被动的“要我干”为主动的“我要干”,逐步实现农田水利基本建设主要由各级政府决策和组织、农民被动参与向政府扶持引导、农民自主决策和民主管理的重要转变,从而有效推动新农村建设“民主管理”的进程。
(五)农田水利是打造“乡风文明”的重要平台。农田水利直接为“三农”服务,对倡导农村新风尚具有很大影响。随着水资源严重短缺的矛盾日益尖锐,一些地方群众为争水源而发生磨擦、甚至械斗的现象时有发生。只要大家在农田水利建设与灌溉过程中正确处理村与村之间、村与组之间、村民与村民之间的责权利关系,就不仅可以让农田水利建设更好地为农业生产发展服务,为农民增收服务,还可以通过兴办农田水利为倡导农村新风尚、构建“乡风文明”提供一个重要的操作平台。
二、农田水利建设中存在的主要问题
    建国以来,我国陆续兴建的一大批农村中小型水利工程,在抗御自然灾害,促进农业增效、农民增收等方面取得了显著成效。但由于受国力、地方财力及农民富裕程度等因素所限,目前我国农田水利基础设施仍相当脆弱,还存在着许多亟待解决的问题。
(一)农田水利设施老化毁坏严重。改革开放以来,我国对大江大河的治理力度不断加大,而对农田水利骨干工程的建设却相对重视不够。目前农村所拥有的农田水利骨干工程,大都是二十世纪五十至七十年代修建的。随着时间的推移,那些曾为亿万农民带来丰收希翼的水利工程年久失修,严重老化,其中相当一部分已废弃或瘫痪。笔者在农村调研时,经常看到一些还能发挥作用的小型水库,当年的水利设施已破败不堪,数十年前的石砌水渠被埋没在荒草之中,那些曾经的水浇地又变成了“望天收”。作为农业命脉的农田水利基础设施建设的严重滞后,使数亿农民在增收路上如履薄冰。
(二)水资源污染严重。据有关资料先容,我国每年约有三分之一的工业废水和三分之二的城镇生活污水未经处理直接排入江河湖库水域中,其中相当一部分进入了农村地区,造成地下水和地表水严重污染。一二十年前,许多农村的过境河流或小溪还是清波悠悠,鱼游鸭唱,而现在却是臭气熏天,浊流翻滚,不但天旱时浇不成地,还污染了地下水资源,连人畜饮水也成了严重问题。尤其是我国多年来在干部政绩考核制度缺陷的“诱导”和刚性财政支出膨胀、地方政府财力捉襟见肘的重压下,许多地方竞相引进一些对环境污染严重的“垃圾资本”,谋求经济发展以破坏环境、淘空资源为代价,将发展成本向农村渗透,向子孙后代转移,也使农业可利用的优质水资源陷入日益萎缩的境地。
(三)水资源紧缺与浪费现象并存。我国是一个水资源十分紧缺的国家。虽然水资源总量居世界第6位,但人均水资源却排名第121位,仅为世界人均水资源占有量的四分之一,被联合国列为世界上13个最贫水国家之一。我国农业干旱缺水地区约占国土面积的72%,亩均耕地水资源占有量仅为世界平均水平的二分之一。尤其是随着全球气候变暖、工业用地下水增加等因素影响,我国不少地方地下水位明显下降,泉水干涸,河水断流,旱情持续加重,年均旱灾造成的损失超过各种自然灾害总损失的60%。即使在这样的情况下,我国不少地方在水资源的利用上还存在着严重的浪费现象。其表现如,许多本可充分利用的过境河流没有充分利用起来;每年我国不多的降雨量基本上都是以洪水的方式白白流失;一些有水灌溉的地方在灌溉方式上多采用漫灌,浇一亩地需要60至100立方水,而采用喷灌则需要12至15立方水,采用滴灌只需要8至9立方水。这些都使本很严峻的水资源形势更雪上加霜。
(四)农田水利工程“重建轻管”。由于国家投入和农民用水原动力的影响,一些地方组织协调办水的积极性很大,办起来之后却因维修无经费、产权不明晰及缺乏激励机制等方面原因的影响,对办成的水利工程疏于管理,经营粗放,特别是一些小型水利工程长期以来处于无管理机构、无管理人员、无管理经费的“三无”状态,因而使经过千辛万苦建起来的水利工程未能发挥应有的效益。此外,一些地方农水工程管理体制在社会主义市场经济条件下未能得到及时调整,产权不明,机制不活,经费不足,经营入不敷支,农田水利设施长期得不到维修、渠道渗水漏水的现象比较普遍。
(五)办水缺乏“主力军”。近年来,一些地方的农民在农田水利问题长期得不到解决、经营土地难以找到脱贫致富门路的青壮年农民纷纷拥向城市打工“淘金”,这就使许多地方留守乡村的大都是“老弱病残”,农民办水、用水的能力和潜力大为减弱。
三、制约农田水利建设发展的主要因素
    制约我国农田水利基本建设发展的因素是复杂的,多层面的,除上述问题中已阐明的因素外,还体现在以下几个主要方面:
(一)地方财力不足。分税制财政体制改革实施以来,地方财政实力虽然得到了逐年较大幅度的增长,但相对于不断膨胀的刚性财政支出来说,仍然是入不敷出。每年新增长的财力除保工资、保运转、保稳定、保重点支出外,所剩无几。尽管中央和省级政府近年来加大了对县乡政府、尤其是经济欠发达地区县乡政府的财政转移支付力度,但这些转移支付绝大多数具有专项用途,并没有明显增加县乡政府可统筹安排使用的财力。此外,由于绝大多数县乡政府目前还承担着巨额的、沉重的历史债务,每年都有偿还巨额债务本息的繁重任务,更使其缺乏支撑农田水利建设的雄厚实力。
(二)资金运用低效。其主要表现:一是在支农支出中涉农部门事业费支出比例过高。目前我国许多地方市县两级财政支农支出中用于人员供养和行政费用开支的比重高达65%左右,而用于农业生产性支出的比重仅占35%左右,政府为农民办事的钱在这些地方绝大部分变成了部门养人钱。二是现行惠农政策着眼于农民当前增收、“大范围、小额度”直接发放给农民的各种补贴较多,而对能够改善农业生产环境、增强农业经济发展后劲的农田水利基本建设投入较少。各种补贴发放成本较高,但农民户均受益程度并不高,对整个农业发展的促进作用并没有预想的好。三是农田水利建设项目审报及确定程序欠规范。由于农水工程项目审报程序还不够严密,存在较大随意性,加之缺乏相应的监督制约机制,在其项目的审报和确定上便容易出现管理漏洞,有的地方会把投资效益相对较低的农水项目确定下来;而有的地方投资效益相对较高的农水项目却难以享受到公共财政的“阳光”。四是由于农田水利建设资金的多头管理,各自为阵,在农田水利资金争取、投入、使用和管理上缺乏有效的协调机制,资金使用分散和投入交叉重复的现象比较突出,直接影响到农水资金的运用效率。
(三)管理体制不顺。目前我国农村中小型水利工程管理沿用的基本上还是计划经济体制下的管理体制,水利设施产权不明,水利工程管理体制不顺,管理单位机制不活,水利工程运行管理和维修养护经费不足,供水价格形成机制不合理,国有水利经营性资产管理运营体制还很不完善。同时,由于我国农村水利建设长期以来一直靠政府号召、政策引导、行政力量组织的方式开展,缺乏相应的法律规范,许多重大体制问题一直缺乏清晰的政策界线,如政府、农民、社会力量三者之间的责、权、利关系;中央政府与地方政府的事权划分;已建成工程设施的资产监管和产权归属,公益性设施运行损耗和政策性经营亏损补偿、工程的管护责任如何落实等等。这些问题不仅导致大量水利工程得不到正常的维修养护,效益严重衰减,而且最终影响到农田水利在促进农业增效、农民增收方面应有作用的发挥。
(四)监管机制弱化。目前在我国对财政资金使用效益的绩效评价机制虽已启动,但还只是在探索运行阶段,对一些较大财政项目的绩效评价工作尚不能全面深入地开展,就更谈不到对众多中小型农田水利基本建设项目的绩效评价了。由于缺乏绩效评价机制,水利工程审报、批准和承办的单位或人员就少了一份压力,干好干坏一个样,效益好坏一个样,这样便导致了一些“人情项目”、“关系项目”的屡禁不止,也使一些“豆腐渣”工程的责任制造者逃脱了行政责任、以至法律责任的追究。另外,由于农田水利基本建设工程监督机制的不到位或形同虚设,也使财政资金专款专用的严肃性受到破坏,一些地方农田水利基本建设较多的投入却没有建成相应的富民工程,不仅导致了财政资金的浪费和流失,而且为一些腐败现象的滋生提供了温床。

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